電子保函（單）在公共采購(gòu)中的應(yīng)用

電子保函（單）的應(yīng)用，是替代傳統(tǒng)保證金繳納的一種創(chuàng)新模式，能夠有效地幫助企業(yè)解決資金占用問(wèn)題。本部分結(jié)合電子保函（單）在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中的市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)及現(xiàn)狀，分析電子保函（單）在公共采購(gòu)（公共資源交易）應(yīng)用中應(yīng)當(dāng)注意的風(fēng)險(xiǎn)及問(wèn)題，并提出了建議及意見(jiàn)。

一、電子保函（單）定義

電子保函（單）：是保證人使用CA證書(shū)對(duì)數(shù)據(jù)電文進(jìn)行電子簽名，通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，向受益人開(kāi)立的具有法律效力的保證擔(dān)保電子信用憑證。電子保函（單）是一種電子商務(wù)或信用服務(wù)工具，相關(guān)業(yè)務(wù)必須遵守《中華人民共和國(guó)合同法》、《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》、《中華人民共和國(guó)電子簽名法》、《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》以及電子商務(wù)有關(guān)法律法規(guī)，遵循PKI（公開(kāi)密鑰基礎(chǔ)架構(gòu)）體系的數(shù)字簽名系統(tǒng)和數(shù)字證書(shū)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。電子保函（單）與紙質(zhì)保函（單）具有同等的法律效力，同時(shí)可以進(jìn)行第三方電子保函（單）存證備案，具有高效、快捷、保密、全生命周期低成本、可信賴的優(yōu)點(diǎn)。

二、電子保函（單）分類(lèi)

電子保函（單）根據(jù)保證機(jī)構(gòu)和公共采購(gòu)（公共資源交易）應(yīng)用場(chǎng)景的不同可分為以下幾類(lèi)。

1.按照保證機(jī)構(gòu)的不同，可分為銀行（電子）保函、電子保證保險(xiǎn)保單（函）和擔(dān)保保函

銀行（電子）保函：指應(yīng)保函申請(qǐng)人線上申請(qǐng)，由銀行直接向受益人線上開(kāi)立的電子保函。申請(qǐng)人未能按雙方協(xié)議約定履行其責(zé)任或義務(wù)時(shí)，開(kāi)函銀行依據(jù)保函約定條件向受益人履行一定金額的擔(dān)保代償責(zé)任。銀行保函有直開(kāi)式和分離式兩種業(yè)務(wù)操作模式：直開(kāi)式銀行保函通常是由被保證人直接向銀行提出開(kāi)函申請(qǐng)，并由銀行直接為被保證人授信并開(kāi)立的銀行保函；分離式銀行保函（簡(jiǎn)稱“分離式保函”）則是指被保證人通過(guò)專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司間接向銀行提出開(kāi)函申請(qǐng)的業(yè)務(wù)操作模式。分離式保函模式下，銀行通常會(huì)事先向已形成分離式保函業(yè)務(wù)合作關(guān)系的專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司授信，而不再單獨(dú)就每一個(gè)項(xiàng)目向被保證人授信。被保證人在使用保函時(shí)只需向?qū)I(yè)擔(dān)保公司提出開(kāi)函申請(qǐng)，經(jīng)擔(dān)保公司審查合格后，再由擔(dān)保公司委托銀行直接為被保證人出具保函，并向銀行提供反擔(dān)保。開(kāi)函銀行對(duì)擔(dān)保公司的委托申請(qǐng)進(jìn)行審核，滿足開(kāi)函條件后由擔(dān)保公司支付費(fèi)用，扣減擔(dān)保公司在銀行的授信額度。被保證人則就單筆保函業(yè)務(wù)向擔(dān)保公司支付擔(dān)保費(fèi)用并提供反擔(dān)保。

電子保證保險(xiǎn)保單（函）：是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與投保人簽訂保證保險(xiǎn)合同的書(shū)面證明，包括保證保險(xiǎn)單、保證保險(xiǎn)條款和保證保險(xiǎn)憑證。其中保險(xiǎn)單與保險(xiǎn)條款由投保人（交易項(xiàng)目響應(yīng)方）收?qǐng)?zhí)，保證保險(xiǎn)憑證由被保險(xiǎn)人收?qǐng)?zhí)。保證保險(xiǎn)憑證應(yīng)具有《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》等相關(guān)法律規(guī)定的保證擔(dān)保作用，明確、完整地記載保險(xiǎn)人對(duì)被保險(xiǎn)人應(yīng)承擔(dān)的全部義務(wù)及其成立條件和免責(zé)條款。投保人未能按主合同/基礎(chǔ)合同約定履行其責(zé)任或義務(wù)時(shí)，被保險(xiǎn)人（交易項(xiàng)目響應(yīng)方）出具保證保險(xiǎn)憑證向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)起索賠，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)必須依據(jù)保證保險(xiǎn)憑證向被保險(xiǎn)人履行相應(yīng)金額的擔(dān)保代償責(zé)任，或代為履行主合同/基礎(chǔ)合同的責(zé)任，不得以僅單方面送達(dá)投保人的保證保險(xiǎn)條款中的約定為由拒絕履行保證保險(xiǎn)憑證所載明的保證責(zé)任。

擔(dān)保保函：擔(dān)保保函又稱為公司保函。是指在保證擔(dān)保業(yè)務(wù)中應(yīng)保函申請(qǐng)人的請(qǐng)求，由專(zhuān)業(yè)保證擔(dān)保公司向受益人開(kāi)立的一種書(shū)面保證擔(dān)保憑證。在保函申請(qǐng)人未能按雙方協(xié)議約定履行其責(zé)任或義務(wù)時(shí)，專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司依據(jù)公司保函約定條件向受益人履行一定金額的擔(dān)保代償責(zé)任，或代為履行主合同/基礎(chǔ)合同的責(zé)任。

2.根據(jù)公共采購(gòu)（公共資源交易）應(yīng)用場(chǎng)景不同分為電子投標(biāo)保函、電子履約保函、電子農(nóng)民工工資保函

電子投標(biāo)保函：是指招投標(biāo)活動(dòng)中，為投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求履行投標(biāo)責(zé)任，要求投標(biāo)人在遞交投標(biāo)文件時(shí)一并遞交的由專(zhuān)業(yè)金融機(jī)構(gòu)出具的電子擔(dān)保憑證。投標(biāo)責(zé)任主要包括：投標(biāo)人在招標(biāo)文件中規(guī)定的投標(biāo)有效期內(nèi)撤回其投標(biāo)；中標(biāo)人在規(guī)定期限內(nèi)未能根據(jù)投標(biāo)人規(guī)定簽訂合同或按規(guī)定接受對(duì)錯(cuò)誤的修正和根據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定未提交履約保證金；投標(biāo)人采用不正當(dāng)?shù)氖侄悟_取中標(biāo)。

電子履約保函：項(xiàng)目履約過(guò)程，應(yīng)中標(biāo)人和承包方（申請(qǐng)人）的請(qǐng)求，專(zhuān)業(yè)金融機(jī)構(gòu)向業(yè)主方（受益人）做出的一種履約保證承諾電子擔(dān)保憑證。履約保證承諾內(nèi)容包括：中標(biāo)人和承包方日后必須按時(shí)、按質(zhì)、按量完成其所承建的項(xiàng)目、工程。履約保函有一定的格式限制，也有一定的條件。

電子農(nóng)民工工資保函：指專(zhuān)業(yè)金融機(jī)構(gòu)接受申請(qǐng)人（委托人）即施工承包商或建設(shè)單位的申請(qǐng)，保證其在勞務(wù)用工合同項(xiàng)下或根據(jù)工程所在地政府相關(guān)要求，按時(shí)、足額向參與工程建設(shè)的施工人員（農(nóng)民工）支付工資的電子擔(dān)保憑證，是緩解企業(yè)（申請(qǐng)人）財(cái)務(wù)壓力，保障農(nóng)民工工資如期、足額、及時(shí)發(fā)放的一種業(yè)務(wù)。

三、公共資源交易領(lǐng)域應(yīng)用電子保函（單）的必要性

自2015年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理提出要把各項(xiàng)公共資源逐步納入統(tǒng)一的平臺(tái)上，實(shí)現(xiàn)“平臺(tái)之外無(wú)交易”。全面推進(jìn)公共資源交易全流程電子化以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府機(jī)關(guān)都在積極探索推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+公共資源”，截至2019年，各省公共資源交易全流程電子化率在穩(wěn)步提高，部分省份或地市甚至達(dá)到100%，取得了巨大成就。隨著“放管服”不斷深化，在保障公共資源交易活動(dòng)的公正、公平、公開(kāi)的前提下，如何降低制度性交易成本，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，便成為公共資源交易過(guò)程中需要思考的新命題。

我國(guó)部分省市區(qū)曾在公共資源交易活動(dòng)中探索啟用傳統(tǒng)紙質(zhì)保函來(lái)代替投標(biāo)保證金，經(jīng)過(guò)實(shí)踐以后，發(fā)現(xiàn)所存在的各種問(wèn)題限制了紙質(zhì)保函的應(yīng)用推廣，具體問(wèn)題如下。

1.效率低

對(duì)于申請(qǐng)人（投標(biāo)人）：紙質(zhì)保函辦理手續(xù)煩瑣，需要投標(biāo)人準(zhǔn)備大量材料證明，并奔波在金融機(jī)構(gòu)與中心兩地，且辦理周期較長(zhǎng)，而投標(biāo)過(guò)程具有時(shí)效性，因此導(dǎo)致了投標(biāo)人工作量的增加以及客戶體驗(yàn)較差，甚至可能出現(xiàn)在投標(biāo)截止日之前保函仍未開(kāi)具成功的情況。

對(duì)于受益人（交易中心或招標(biāo)人）：紙質(zhì)保函需要交易中心安排特定的人員進(jìn)行收取整理、登記、辨別保函真?zhèn)?，隨著中心業(yè)務(wù)量不斷攀升，極大地增加工作人員的壓力，風(fēng)險(xiǎn)也不可控。

2.安全性低

安全性方面：紙質(zhì)保函真?zhèn)伪鎰e難度大，效率低。使得整個(gè)市場(chǎng)受到一定程度的影響，嚴(yán)重影響了紙質(zhì)投標(biāo)保函的使用推廣。

紙質(zhì)保函開(kāi)具過(guò)程中，涉及環(huán)節(jié)太多，容易造成投標(biāo)單位名單泄密，造成招投標(biāo)中重大安全事故。

所以，利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)手段構(gòu)建電子保函（單）體系，并促進(jìn)其在公共資源交易行業(yè)深化應(yīng)用顯得尤為重要。

四、公共資源交易領(lǐng)域應(yīng)用電子保函（單）的政策支撐

1.國(guó)家部委出臺(tái)的相關(guān)文件

2016年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》。自2016年6月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）以來(lái)，全國(guó)便逐漸加快了保函的推行速度，以工程建設(shè)領(lǐng)域?yàn)橹行?，全方位輻射多個(gè)領(lǐng)域，滲透諸多行業(yè)。推行電子化保函既是政府在幫助企業(yè)減負(fù)上的更進(jìn)一步舉措，也是實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然進(jìn)程。《通知》拓寬了保證金繳納方式。

2018年《關(guān)于加快推進(jìn)實(shí)施工程擔(dān)保制度的指導(dǎo)意見(jiàn) （征求意見(jiàn)稿）》。2018年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)實(shí)施工程擔(dān)保制度的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，其明確了工作目標(biāo)，“在依法必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目和民間投資的住宅工程中推行工程履約擔(dān)?！?020年，各類(lèi)保證金的保函替代率提升30%……銀行保函、工程擔(dān)保公司保函以及工程保證保險(xiǎn)保單統(tǒng)稱保函?！币?guī)范了保函（單）行業(yè)應(yīng)用名稱?！埃ㄒ唬┐罅ν菩型稑?biāo)擔(dān)?！ǘ┲ν菩新募s擔(dān)?！ㄈ┘涌焱菩泄こ炭钪Ц稉?dān)?！ㄋ模?qiáng)化工程質(zhì)量保證擔(dān)保應(yīng)用……（五）全面推行農(nóng)民工工資支付保函……（六）推行工程保函替代保證金……”為保函在住建行業(yè)應(yīng)用指明了方向。

2019年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)金融服務(wù)民營(yíng)企業(yè)有關(guān)工作的通知》。2019年2月發(fā)布的此文件要求“保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要不斷提升綜合服務(wù)水平，在風(fēng)險(xiǎn)可控情況下提供更靈活的民營(yíng)企業(yè)貸款保證保險(xiǎn)服務(wù)……商業(yè)銀行要根據(jù)民營(yíng)企業(yè)融資需求特點(diǎn)，借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，設(shè)計(jì)個(gè)性化產(chǎn)品滿足企業(yè)不同要求。綜合考慮資金成本、運(yùn)營(yíng)成本、服務(wù)模式以及擔(dān)保方式等因素科學(xué)定價(jià)……推廣預(yù)授信、平行作業(yè)、簡(jiǎn)化年審等方式，提高信貸審批效率……”為金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新提供政策支撐。

2019年《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門(mén)關(guān)于加快推進(jìn)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程實(shí)行工程擔(dān)保制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建市〔2019〕68號(hào)）。2019年6月發(fā)布的此文件明確，“(一)推行工程保函替代保證金……(二)大力推行投標(biāo)擔(dān)?！?三)著力推行履約擔(dān)保……(四)強(qiáng)化工程質(zhì)量保證銀行保函應(yīng)用……(五)推進(jìn)農(nóng)民工工資支付擔(dān)保應(yīng)用……(六)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制能力建設(shè)……”

《關(guān)于印發(fā)<工程項(xiàng)目招投標(biāo)領(lǐng)域營(yíng)商環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)整治工作方案>的通知》（發(fā)改辦法規(guī)〔2019〕862號(hào)）。該文件明確，為消除招投標(biāo)過(guò)程中對(duì)不同所有制企業(yè)設(shè)置的各類(lèi)不合理限制和壁壘，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，國(guó)家發(fā)展改革委等多部委決定在全國(guó)開(kāi)展工程項(xiàng)目招投標(biāo)領(lǐng)域營(yíng)商環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)整治：限定投標(biāo)保證金、履約保證金只能以現(xiàn)金形式提交，或者不按規(guī)定或者合同約定返還保證金。

2019年《關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享的指導(dǎo)意見(jiàn)》該文件要求“健全平臺(tái)電子系統(tǒng)。加強(qiáng)公共資源交易平臺(tái)電子系統(tǒng)建設(shè)，明確交易、服務(wù)、監(jiān)管等各子系統(tǒng)的功能定位，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和信息資源共享，并同步規(guī)劃、建設(shè)、使用信息基礎(chǔ)設(shè)施，完善相關(guān)安全技術(shù)措施，確保系統(tǒng)和數(shù)據(jù)安全……推動(dòng)電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照、電子擔(dān)保保函在公共資源交易領(lǐng)域的應(yīng)用，降低企業(yè)交易成本，提高交易效率?！蔽募鞔_鼓勵(lì)公共資源交易領(lǐng)域引入電子擔(dān)保保函（單）應(yīng)用；同時(shí)也闡明電子擔(dān)保保函（單）的應(yīng)用是降低交易成本的方式之一。

2.部分省市出臺(tái)的相關(guān)文件

黑龍江省《關(guān)于推行工程擔(dān)保制度的通知》。文件中明確指出保函類(lèi)別及相關(guān)要求：“三、積極推行工程擔(dān)保制度。工程擔(dān)保主要包括業(yè)主工程款支付擔(dān)保、履約擔(dān)保、投標(biāo)擔(dān)保、農(nóng)民工工資支付擔(dān)保、工程質(zhì)量保修擔(dān)保。投標(biāo)保證金、履約保證金、質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保障金應(yīng)優(yōu)先采用工程擔(dān)保方式。保險(xiǎn)公司出具的履約保證保險(xiǎn)合同或保險(xiǎn)單(以下統(tǒng)稱“保險(xiǎn)合同”)、銀行保函和擔(dān)保機(jī)構(gòu)保函與現(xiàn)金具有同等效力，有關(guān)部門(mén)、單位和企業(yè)不得以任何方式排斥、限制或拒絕接受?！?/span>

《遼寧省政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》。文件中指出“加強(qiáng)承包履約管理，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。支持參建各方以銀行保函或擔(dān)保公司保函的方式降低運(yùn)營(yíng)成本，相關(guān)單位不得拒絕企業(yè)以保函、擔(dān)保方式代替各類(lèi)保證金?！? 

《河南省工程項(xiàng)目招投標(biāo)領(lǐng)域營(yíng)商環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)整治實(shí)施方案》。文件中指出：“依法清理、排查和糾正招投標(biāo)法規(guī)政策、招標(biāo)公告、投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)、資格預(yù)審公告、資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件和招投標(biāo)實(shí)際操作中，針對(duì)不同所有制、內(nèi)外資企業(yè)設(shè)置的不合理限制和壁壘，重點(diǎn)對(duì)以下問(wèn)題進(jìn)行整治……”其中第15條“限定投標(biāo)保證金、履約保證金只能以現(xiàn)金形式提交，或者不按規(guī)定或者合同約定返還保證金?！?/span>

《吉林省工程建設(shè)擔(dān)保實(shí)施辦法》。“（六）工程建設(shè)擔(dān)保包括發(fā)包人的支付擔(dān)保及承包人的投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保和預(yù)付款擔(dān)保。承包人根據(jù)相關(guān)規(guī)定應(yīng)支付的工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資支付保證金、工程質(zhì)量保修金、安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金等費(fèi)用，也可以采用擔(dān)保的方式。工程建設(shè)擔(dān)保根據(jù)保額數(shù)量分為高保額和低保額兩種模式?！?/span>

內(nèi)蒙古自治區(qū)《關(guān)于推行建設(shè)工程保證保險(xiǎn)的通知（征求意見(jiàn)稿）》?！敖ㄔO(shè)工程保證保險(xiǎn)是在工程建設(shè)過(guò)程中由保險(xiǎn)公司提供的一種工程風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，可以涵蓋建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)、合同履約、資金支付、質(zhì)量保修等各階段和環(huán)節(jié)。保險(xiǎn)公司出具的保險(xiǎn)合同或保險(xiǎn)單作為工程建設(shè)過(guò)程中投標(biāo)、履約及支付保證的形式之一，與現(xiàn)金保證金、銀行保函具有同等效力……”

《山東省人民政府辦公廳關(guān)于貫徹國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)文件促進(jìn)建筑業(yè)改革發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（魯政辦發(fā)〔2017〕57號(hào)）?！爸С謪⒔ǜ鞣揭员：?、保險(xiǎn)、擔(dān)保方式降低運(yùn)營(yíng)成本，相關(guān)單位不得拒絕企業(yè)以保函、保險(xiǎn)、擔(dān)保方式代替各類(lèi)保證金?！?/span>

山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、山東省發(fā)展和改革委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)山東監(jiān)管局、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)青島監(jiān)管局《關(guān)于開(kāi)展房屋建筑和市政工程投標(biāo)保證保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)（試行）》（魯建建管字〔2018〕11號(hào)）?！霸谖沂∵M(jìn)行房屋建筑和市政工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)時(shí)，投標(biāo)人可以根據(jù)自身情況，自愿選擇投標(biāo)保證金、保險(xiǎn)保函、銀行保函等任一形式作為投標(biāo)保證，任何單位在招標(biāo)活動(dòng)中不得以任何理由拒絕或限制使用……投標(biāo)人可以按項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)投標(biāo)保證保險(xiǎn)，也可以根據(jù)經(jīng)營(yíng)情況經(jīng)與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)商后按年度一次性購(gòu)買(mǎi)。投標(biāo)人支付的保險(xiǎn)費(fèi)必須由本單位基本賬戶支付。”

關(guān)于《廣東省公共資源交易保證擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)范》 征求意見(jiàn)的通知?！盀榱诉m應(yīng)公共資源交易市場(chǎng)化改革和電子化發(fā)展的需要，進(jìn)一步規(guī)范我省公共資源交易保證擔(dān)保行為，并為我省公共資源交易主體、平臺(tái)服務(wù)機(jī)構(gòu)和主管部門(mén)提供便捷、規(guī)范、高效的公共資源交易保證擔(dān)保信息服務(wù)，同時(shí)，加強(qiáng)我省公共資源交易保證擔(dān)保業(yè)務(wù)的誠(chéng)信自律和信用信息管理，我會(huì)組織編制了《廣東省公共資源交易保證擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)范》”。規(guī)范中對(duì)保函定義、格式、業(yè)務(wù)類(lèi)型、管理辦法等作出解釋及要求。

五、電子保函（單）在公共資源交易領(lǐng)域應(yīng)用情況分析

近年來(lái)，全國(guó)多地區(qū)都嘗試在公共資源交易領(lǐng)域引進(jìn)電子保函（單），目前以電子保函代替投標(biāo)保證金居多，已有13個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）推行上線了電子投標(biāo)保函服務(wù)，其中以浙江和福建上線地市數(shù)量最多。表3-2-1為部分電子保函平臺(tái)上線名單。

電子投標(biāo)保函服務(wù)的建設(shè)模式多種多樣，主要是因?qū)拥慕鹑跈C(jī)構(gòu)不同而不同，當(dāng)然，對(duì)不同的建設(shè)模式接受監(jiān)管要求也不一樣，各地對(duì)接金融機(jī)構(gòu)的評(píng)估要求和對(duì)接數(shù)量也不一樣。

目前，電子投標(biāo)保函（單）在建設(shè)過(guò)程中考慮的因素有如下幾個(gè)方面。

（1）對(duì)接的金融機(jī)構(gòu)：各地在推廣建設(shè)過(guò)程中，對(duì)接的金融機(jī)構(gòu)不同，觸發(fā)的管理形式不同（銀行、保險(xiǎn)、擔(dān)保、第三方平臺(tái)所遵循的監(jiān)管要求是不一樣的）。

（2）要求保函承保的內(nèi)容：不同金融機(jī)構(gòu)管理要求不同，所以保函承保內(nèi)容不一致。

（3）保費(fèi)繳納要求：各地招投標(biāo)法律法規(guī)和監(jiān)管要求不一致，對(duì)投標(biāo)人繳納保費(fèi)的要求也不一樣。

（4）與交易平臺(tái)數(shù)據(jù)傳輸要求：必須要滿足公共資源交易領(lǐng)域以及金融行業(yè)信息安全要求。

（5）理賠要求：必須滿足公共資源交易過(guò)程中的理賠要求，同時(shí)不能與金融服務(wù)行業(yè)準(zhǔn)則有沖突。

以2019年湖州公共資源交易中心的電子投標(biāo)保函應(yīng)用情況為例（數(shù)據(jù)來(lái)源于湖州公共資源交易中心），如表3-2-2所示。

湖州建設(shè)模式如下。

（1）對(duì)接金融機(jī)構(gòu)：先期對(duì)接的是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，逐步對(duì)接其他類(lèi)型金融機(jī)構(gòu)。

（2）保函承保的內(nèi)容：基于對(duì)接的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，其保函承保內(nèi)容是按照保險(xiǎn)行業(yè)要求的范本進(jìn)行提供。

（3）保費(fèi)繳納：按照當(dāng)?shù)乇O(jiān)管要求，保費(fèi)的繳納須從投標(biāo)人基本戶進(jìn)行支付。

（4）與交易平臺(tái)數(shù)據(jù)傳輸：按照交易平臺(tái)投標(biāo)前名單保密原則進(jìn)行相關(guān)敏感數(shù)據(jù)加密傳輸。

（5）理賠：按照交易中心見(jiàn)索即付的賠付要求，采用線下理賠服務(wù)流程，后期逐步對(duì)接線上理賠服務(wù)流程。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年度湖州市全年給企業(yè)釋放資金達(dá)1.24億，保函復(fù)合替代率達(dá)到44%（年度聯(lián)保體保證金除外），在啟用電子保函以來(lái)其作用是突出的。真正降低了企業(yè)的交易成本，為企業(yè)減負(fù)做出了貢獻(xiàn)。

其他部分地市情況如下。

（1）包頭市電子保函（單）自2018年9月上線以來(lái)，共計(jì)給企業(yè)資金釋放達(dá)到1.3億元，保函復(fù)合替代率達(dá)到45.9%。（數(shù)據(jù)來(lái)源于包頭公共資源交易中心）

（2）義烏市電子保函（單）自2019年6月份上線以來(lái)，全市給企業(yè)資金釋放達(dá)到2.94億元，保函復(fù)合替代率達(dá)到22.3%。（數(shù)據(jù)來(lái)源于義烏公共資源交易中心）

六、電子投標(biāo)保函（單）在公共資源交易領(lǐng)域的應(yīng)用思考

目前，電子保函（單）在全國(guó)公共資源交易領(lǐng)域應(yīng)用最廣的是電子投標(biāo)保函（單）。隨著工作推進(jìn)，公共資源交易領(lǐng)域電子投標(biāo)保函（單）的應(yīng)用越來(lái)越廣，建設(shè)的方式也是多種多樣，帶來(lái)的不確定因素也很多。電子投標(biāo)保函（單）作為公共資源交易和金融兩個(gè)領(lǐng)域融合衍生的新型應(yīng)用，如何進(jìn)一步規(guī)范，且能適應(yīng)兩個(gè)領(lǐng)域的監(jiān)管要求，又能起到其本身屬性的應(yīng)有作用，是一個(gè)新的課題。對(duì)于電子投標(biāo)保函（單），有以下幾個(gè)觀點(diǎn)。

（一）電子投標(biāo)保函（單）擔(dān)保內(nèi)容

根據(jù)電子投標(biāo)保函（單）的定義，電子投標(biāo)保函（單）主要擔(dān)保的是投標(biāo)人在投標(biāo)過(guò)程需要履行的相關(guān)責(zé)任，一般其擔(dān)保內(nèi)容及免賠條款等都需要在電子保函（單）文件條款中明確，一旦投標(biāo)人有違反相關(guān)擔(dān)保內(nèi)容的行為發(fā)生，保函的受益人將有權(quán)力按保函文件向擔(dān)保方進(jìn)行索賠。在推進(jìn)電子保函（單）在公共資源交易領(lǐng)域應(yīng)用過(guò)程中，作為交易中心，一定要對(duì)電子保函（單）文本內(nèi)容重點(diǎn)關(guān)注，規(guī)避其中的免賠風(fēng)險(xiǎn)，保障公共資源交易工作順利進(jìn)行，避免出現(xiàn)擔(dān)保責(zé)任覆蓋不全保函文件，最終讓招標(biāo)人的利益受到損害。

例如，2019年9月12日，中國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)首次公開(kāi)發(fā)布《建設(shè)工程施工合同投標(biāo)保證保險(xiǎn)示范條款》，示范條款主要包含：保險(xiǎn)責(zé)任、責(zé)任免除、保險(xiǎn)金額和免賠率(額)、保險(xiǎn)期間、保險(xiǎn)人義務(wù)、投保人和被保險(xiǎn)人（受益人）義務(wù)、賠償處理、爭(zhēng)議處理、其他事項(xiàng)、釋義、合同終止等內(nèi)容。著重規(guī)定投保人、被保險(xiǎn)人（受益人）的責(zé)任與義務(wù)，進(jìn)而保障保險(xiǎn)人、被保險(xiǎn)人（受益人）雙方的權(quán)利。

（二）電子投標(biāo)保函（單）信息傳輸過(guò)程安全性

隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的飛速發(fā)展，信息網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展的重要保證，信息安全建設(shè)已經(jīng)成為信息化建設(shè)中的核心任務(wù)之一，進(jìn)入電子化時(shí)代的公共資源交易領(lǐng)域作為保障市場(chǎng)秩序“公開(kāi)、公平、公正”典型代表，其信息安全建設(shè)更是刻不容緩，所以在推進(jìn)電子投標(biāo)保函（單）在公共資源交易領(lǐng)域應(yīng)用過(guò)程中，如何做好避免信息泄密等信息安全防控是重中之重。建議在與電子保函平臺(tái)對(duì)接的風(fēng)險(xiǎn)控制設(shè)計(jì)上考慮如下幾點(diǎn)內(nèi)容。

1. 名單保密設(shè)計(jì)

敏感數(shù)據(jù)加密。按照公共資源交易標(biāo)前環(huán)節(jié)名單數(shù)據(jù)保密的要求，對(duì)電子保函平臺(tái)中未開(kāi)標(biāo)標(biāo)段的保函申請(qǐng)的相關(guān)信息進(jìn)行加密，加密數(shù)據(jù)包括保函申請(qǐng)數(shù)據(jù)、保費(fèi)支付數(shù)據(jù)、保函文件數(shù)據(jù)。開(kāi)標(biāo)后對(duì)加密數(shù)據(jù)進(jìn)行解密，保證開(kāi)標(biāo)前保函申請(qǐng)數(shù)據(jù)的保密性，做到“只認(rèn)企業(yè)，不識(shí)標(biāo)段”。

自動(dòng)審核出函。金融機(jī)構(gòu)通過(guò)智能審核模式，做到系統(tǒng)自動(dòng)審核出函，無(wú)人工參與，杜絕人工泄密渠道。

名單時(shí)間控制。投標(biāo)單位申請(qǐng)電子保函（單）后可以在業(yè)務(wù)系統(tǒng)查詢申請(qǐng)保函結(jié)果，但是只能在保函平臺(tái)進(jìn)行保函文件下載，到開(kāi)標(biāo)時(shí)間后才能在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中查詢保函申請(qǐng)的明細(xì)以及下載具體的保函文件。

2.接口安全設(shè)計(jì)

訪問(wèn)限制。對(duì)電子交易系統(tǒng)與電子保函平臺(tái)之間的接口進(jìn)行訪問(wèn)限制，只有電子保函平臺(tái)的出口IP才能訪問(wèn)此接口，防止接口被非法調(diào)用。

數(shù)據(jù)簽名加密。電子交易系統(tǒng)與電子保函平臺(tái)之間的接口數(shù)據(jù)進(jìn)行加密傳輸，使用數(shù)字簽名來(lái)保證數(shù)據(jù)的合法性、安全性。

（三）金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)控制

電子保函（單）突破了傳統(tǒng)保函的審批流程和風(fēng)控模型，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于投標(biāo)人審批材料的獲取都是通過(guò)線上對(duì)接的方式，完全基于互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)風(fēng)控模型進(jìn)行自動(dòng)審批出函，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別更依賴于數(shù)據(jù)，對(duì)于數(shù)據(jù)的真實(shí)性、有效性、及時(shí)性都提出了極高的要求。所以，在推進(jìn)電子保函（單）應(yīng)用過(guò)程中，以企業(yè)自愿且不影響公共資源交易安全為前提，為金融機(jī)構(gòu)識(shí)別企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)提供更高質(zhì)量的數(shù)據(jù)是幫助其降低風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。

（四）繳納保函的擔(dān)保費(fèi)的方式

《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招投標(biāo)的監(jiān)督與管理由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，國(guó)務(wù)院發(fā)文規(guī)定由發(fā)展改革委負(fù)責(zé)全國(guó)招投標(biāo)的管理，但招投標(biāo)監(jiān)督實(shí)行行業(yè)監(jiān)管。各行業(yè)在此問(wèn)題上又進(jìn)一步進(jìn)行了細(xì)化，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中明確“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的境內(nèi)投標(biāo)單位，以現(xiàn)金或者支票形式提交的投標(biāo)保證金應(yīng)當(dāng)從其基本賬戶轉(zhuǎn)出”，很多部委也都做了類(lèi)似規(guī)定投標(biāo)保證金必須從基本賬戶轉(zhuǎn)出，例如交通運(yùn)輸部（可參見(jiàn)《公路工程標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件（2009版）》）其目的是防止投標(biāo)企業(yè)借用資質(zhì)，圍、串標(biāo)情況的發(fā)生。如何延續(xù)傳統(tǒng)保證金基本賬戶繳納對(duì)招投標(biāo)市場(chǎng)秩序的管控作用，也是在推進(jìn)電子保函（單）過(guò)程中需要注意的問(wèn)題。

為響應(yīng)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》相關(guān)要求，部分區(qū)域在推進(jìn)電子保函（單）應(yīng)用過(guò)程中，要求投標(biāo)人購(gòu)買(mǎi)電子保函（單）服務(wù)的擔(dān)保費(fèi)用必須由投標(biāo)人基本賬戶支付。一方面延續(xù)了法律法規(guī)中關(guān)于“保證金繳納由基本戶轉(zhuǎn)出”的要求，另一方面在降低制度性成本的同時(shí)增加了圍標(biāo)串標(biāo)的難度，控制了風(fēng)險(xiǎn)。

例如，山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、山東省發(fā)展和改革委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)山東監(jiān)管局、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)青島監(jiān)管局《關(guān)于開(kāi)展房屋建筑和市政工程投標(biāo)保證保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)（試行）》（魯建建管字〔2018〕11號(hào)）就做了明確的要求；浙江省部分地市也做了類(lèi)似要求，效果顯著。

（五）保函接收方接收電子投標(biāo)保函（單）

傳統(tǒng)紙質(zhì)保函，交易中心或招標(biāo)方需要指定專(zhuān)人來(lái)收取保函，同時(shí)對(duì)保函進(jìn)行存檔、退還、備案等，手續(xù)煩瑣，耗時(shí)耗力，同時(shí)對(duì)保函真?zhèn)我矡o(wú)法進(jìn)行有效辨別。

電子保函采用平臺(tái)自動(dòng)接收，自動(dòng)核驗(yàn)，自動(dòng)備案，通過(guò)與金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)對(duì)接，同時(shí)通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)電文以及電子簽名等驗(yàn)證，既規(guī)避了假保函問(wèn)題，又減輕了保函接收方的工作量。

（六）電子保函（單）的賠付問(wèn)題

電子保函（單）替代保證金，不僅僅要從形式上替代保證金，實(shí)質(zhì)上也應(yīng)該與保證金達(dá)到同樣的效力。招標(biāo)投標(biāo)是一項(xiàng)嚴(yán)肅的法律活動(dòng)，招標(biāo)人的招標(biāo)是一種要約邀請(qǐng)行為，投標(biāo)人作為受要約人，向招標(biāo)人(要約人)遞交投標(biāo)文件之后，即意味著響應(yīng)招標(biāo)人發(fā)出的要約邀請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)遵守招標(biāo)文件及相關(guān)法律法規(guī)的要求、規(guī)定。所以，投標(biāo)保證金能夠?qū)ν稑?biāo)人的投標(biāo)行為產(chǎn)生約束作用，這是投標(biāo)保證金最基本的功能。由于電子保函（單）采用的是金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保的方式，招標(biāo)方或交易中心并未直接收取到投標(biāo)人的保證金，一旦發(fā)生投標(biāo)人違約情況，需要金融機(jī)構(gòu)對(duì)招標(biāo)人進(jìn)行保證金的賠付，所以金融機(jī)構(gòu)的履約能力、賠付能力以及賠付流程是電子保函（單）應(yīng)用推進(jìn)中需要著重考慮的問(wèn)題，否則出現(xiàn)拒賠或者賠付不及時(shí)等情況將會(huì)損害招標(biāo)人、交易中心在招投標(biāo)過(guò)程中的合法權(quán)益，并失去對(duì)投標(biāo)人行為的約束作用。

根據(jù)各地區(qū)的市場(chǎng)情況，首先要制定適宜的金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，選擇有賠付保障的金融機(jī)構(gòu)，其次要將保函的賠付形成一套標(biāo)準(zhǔn)體系及流程，以此來(lái)提高理賠效率。目前已經(jīng)有部分先進(jìn)區(qū)域開(kāi)始嘗試電子保函線上賠付的方案。

金融機(jī)構(gòu)賠付能力：受益于國(guó)家金融改革的開(kāi)放，更多的大小型金融機(jī)構(gòu)成立，但許多金融機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)非常一般，因此電子保函平臺(tái)應(yīng)當(dāng)引入大型具有國(guó)內(nèi)外高評(píng)級(jí)的金融機(jī)構(gòu)，確保在觸發(fā)賠付條件時(shí)金融機(jī)構(gòu)有足夠的賠付履約能力。

賠付效率、流程：傳統(tǒng)的賠付較為緩慢，容易產(chǎn)生法律問(wèn)題，有條件的可以采用“見(jiàn)索即付，先賠后索”方式，即金融機(jī)構(gòu)先行賠付給交易中心，然后再向投標(biāo)單位索取賠償，保證政府機(jī)構(gòu)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。如果能夠?qū)①r付流程再進(jìn)行電子化、線上化，將打通整個(gè)電子投標(biāo)保函全流程電子化，為投標(biāo)人、交易中心、招標(biāo)人提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)體驗(yàn)。

七、結(jié)語(yǔ)

電子保函（單）在公共采購(gòu)（公共資源交易）中的應(yīng)用是“互聯(lián)網(wǎng)+公共資源交易+金融服務(wù)”的創(chuàng)新產(chǎn)物，對(duì)于公共資源交易深化改革起到了積極作用，是金融服務(wù)與公共資源交易服務(wù)的跨界融合。因此，我們?cè)诳吹狡浣o社會(huì)帶來(lái)積極作用的同時(shí)也要清醒地認(rèn)識(shí)到其中跨行業(yè)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)及問(wèn)題，如何使這項(xiàng)創(chuàng)新應(yīng)用同時(shí)滿足公共資源交易以及金融行業(yè)的法律體系及監(jiān)管規(guī)定，使其健康發(fā)展，是我們必須要考慮的，只有這樣，電子保函（單）才能在公共采購(gòu)（公共資源交易）應(yīng)用場(chǎng)景中發(fā)揮其正向價(jià)值，形成參與主體多方共贏的局面。

參考文獻(xiàn)

《使用信息技術(shù)手段防控公共資源交易廉政風(fēng)險(xiǎn)》， 龔祖波

《廣東省公共資源交易保證擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)范》，廣東省公共資源交易聯(lián)合會(huì)

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，國(guó)務(wù)院辦公廳

《互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)監(jiān)管暫行辦法》，中國(guó)保監(jiān)會(huì)

《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》， 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)

作者：何永龍，國(guó)泰新點(diǎn)軟件股份有限公司

電子交易事業(yè)群總經(jīng)理

尤隴，國(guó)泰新點(diǎn)軟件股份有限公司

數(shù)據(jù)服務(wù)業(yè)務(wù)部經(jīng)理

節(jié)選自：《中國(guó)公共采購(gòu)發(fā)展報(bào)告（2020）》藍(lán)皮書(shū)；中物聯(lián)公共采購(gòu)分會(huì)官方微信公眾號(hào)

圖片來(lái)源：《中國(guó)公共采購(gòu)發(fā)展報(bào)告（2020）》藍(lán)皮書(shū)；中物聯(lián)公共采購(gòu)分會(huì)官方微信公眾號(hào)